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當香港本地選舉的特首人選不符合中央或市民期望時，必然產生爭議甚至是憲制危機。歷任特首在維護“一國兩制"上能獲得中央的信任和支持。卻得不到香港市民同樣程度的認同，港人對於香港民主進程仍感不滿，因此，改變選舉制度的訴求聲音漸趨激烈，但盲目推動不設門檻條件的所謂“真普選”，是不符合《基本法》規定的漸進民主原則，有可能會選出不符合中央期望的特首，對國家安全造成威脅。

筆者認為，香港主流民意是支持“一國兩制”的，只是對“一國”帶有一些偏見，需要深化和提升共識，還需要進一步提升實踐“兩制”的高度共識，香港的優點是擁有以法治為基礎的制度框架，但關乎民主法治的理解一定要在“一國兩制”的框架內，在愛國者治港的前提下，進行更具吸納包容功能的制度建構，面對各種因素造成的多樣社會風波，單純的法律規範是維持和諧的第一步，但不足以完全解決深層次矛盾，如何讓香港市民依法透過選舉制度與選出有能力、值得市民信任的行政長官以及特區政府等管治團隊並得到中央的認同，是一道法治難題，必須通過提升認識改革求新，找到穩健實行“一國兩制”的最佳方法和民主法治措施，“一國兩制”下的香港才有穩健美好的光明前程。

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4.2 “決定+修法”有效維護主權

香港社會近年的亂象和違法行為，追求所謂的“真普選”，己經對國家安全構成威脅。全人大常委會法制工作委員會副主任張勇表示，"香港近年的亂象表明，香港《基本法》附件一和附件二存在制度性漏洞和缺陷，主要表現在兩個方面:一是反中亂港分子利用選舉方面的制度漏洞進入政權機關，二是反中亂港分子利用程式方面的制度缺陷，可以破壞憲制秩序和有效管治，這次"決定+修法”從中央層面維護“一國”原則，表達出維護國家主權的決心。

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4.2.1 “愛國者治港”可防止反対派假借“民主”之名行反中亂港之實

“一國兩制”以愛國者構成特區管治團隊，需要法律予以保障。當法律確保行政長官、立法會議員、選委會委員都是由愛國者擔任，就可以防止反中亂港分子進入特區政權或管治架構。特區需要通過媒體向社會發出清晰的資訊，審視誰是反中亂港分子，才能撥亂反正，讓“一國兩制”平穩發展。

早在《基本法》起草時期，鄧小平幾乎每次提到“港人治港”都會強調“愛國”標準。他認為只要擁護國家統一、尊重自己的民族、擁護中國收回香港，就是愛國者，中央有關部門與香港特區政制發展專責小組曾指出，適當明確“一國”是“兩制”的前提，重申“港人治港”是以愛國者為主休的港人來治港，高度自治是香港特區在中央授權下實行高度自治，以《憲法》和《基本法》為基礎的香港政治體制，即行政長官和立法會選舉並非特區內部事務。

《基本法》對愛國者標準的法律化，體現在特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席及立法會百分之八十以上的議員、終審法院和高等法院的首席法官，都必須由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任;行政長官、主要官員、行政會議成員，立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時，必須依法宣誓擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國香港特別行政區。

強世功認為，泛民以“反共”“反社”為共同標，堅持“只有普選才能解決香港經濟民生問題”，其中包括“港人治港”，必須除“中央治港”，要解決經濟發展和貧富懸殊，必須透過普選強化行政長官的管治權威，而對具有迷惑性的這套論述，以往沒能積極回應，這教訓應當汲取。

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4.2.2 香港特區特首愛國愛港是一項天經地義的法律義務

“愛國愛港”作為政治標準與法律標準所引起的爭議，顯示出香港回歸以來的政治認同難題。“愛國愛港”是特首任職的實質性和優先性條件。《基本法》授予香港高度的自治權，其前提是讓真正愛國愛港的人士擔任特首和主要官員，確保“一國兩制”的平穩發展。作為聯繫中央與特區的制度樞紐，特首的愛國愛港義務更大，將“愛國愛港”作為特首必要的政治承諾，可以保證憲制秩序得到維持，既能符合法律對候選人的認同要求，也能夠讓選民瞭解候選人的立場。

香港反對人上卻堅持所謂國際人權公約載明的國際標準，傾向於認為“普選”是嚴格的民主程序，不應該受“愛國愛港”條件的政治篩選。他們認為“愛國愛港”是一個政治標準，把《基本法》變成一種直接影響普選結果的法律標準。政治標準的法律化，在正當性上不取決於是否符合泛民主派所理解的國標標準”，也不該取決於標準是否明確具有可操作性，而是取決於立法者所代表的正當主權意志。"'泛民主派卻認為這項義務在《基本法》裡沒有明確規定，屬於“抽象性、裁量性的政治標準，不是法律標準，易引發篩選效果和政治歧視”。

2014年4月28日，香港大律師公會對“愛國愛港”條件引入選舉法例的正當性提出了質疑。香港大律師公會指出，有關在選舉法律引入額外條件，如要求向提名委員會提出參選意向的人士必須爰國爰港的建議，在法律上是受爭議的。大律師公會認為《基本法》以及其法律原則已經確保了“愛國愛港”的要求，就不需要額外增加條件，比如，2012年行政長官候選人的聲明已經屬於政治慣例:《基本法》第104條的就職宣誓:《基本法》第44條的任職條件;以及法律的明確性和非歧視性原則。可是，大律師公會的理解和表達是純粹法律性或形式化的保證，但中央對愛國愛港義務的要求是實質性的。

以愛國者為主體的"港人治港”是《基本法》賦予治港者的權利義務，愛匤愛港不需要贊成社會主文，只要求治港者“尊重自己的民族、誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權、不損害香港的繁榮和穩定”。依照愛國愛港的標準普選出來的治港者，才能接受中央政府和香港社會的監督，保證治港者對國家、特區以及香港居民負責。莫於川認為，關於行政長官的愛國愛港品質要求，是《基本法》的內在要求，可謂依法有據，故須系統深入地解讀條例，辨析法理、明確事理，要警惕一些人有意無意地將愛國愛港基本要求問題加以標簽化、狹隘化或妖魔化，徒增矛盾混亂，也缺乏說服力。如何重新建立香港人“愛國愛港”的公民文務，這是央特關係面臨的重大問題，是不能夠單靠《憲法》和《基本法》法律條文解決的。

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4.2.3 單靠《國安法》還不能夠完全解決有關選舉制度的政治問題

回舊以來，香港在維護國家安全上的表現直接影晌中央對港政策。2003年50萬人示威反對23條立法，使得中央進而開始強化和改變治港政策，隨即通過人大釋法將香港政改革程式由三部曲擴充為中央主導權更強的五部曲，後來改善互信，中央開始放寬香港政改議題，接納民主黨派提出的普選區議會代表方案，以2017年實兀普選為目標，可是，之後發生的佔中事件、暴力示威和港獨思潮，使中央正視香港國家安全性漏洞，強調國家主權、安全和發展利益。

2020年6月30日，《中華人民共和香港特別行政區維護國家安全法》(以下簡稱《國安法》)出臺，針對“分裂國家、顛覆國家政權，組織實施恐怖活動、外國及境外勢力幹預香港事務”等四項與國家安全有關的行為作出規定。該法的制定，主要是為瞭解決自2019年反修訂《逃犯條例》以來香港的一連串示威暴力違法活動以及外國勢力介入香港的問題。防止香港成為反國家基地，是中央對任何一個地方政府最基本的政治忠誠要求。立法填補香港在國家安全系中的漏洞，可以給香港帶來更大的政治空間，為政改提供條件和機會。但僅靠《國安法》不能完全解決選舉制度的問題，仍然需要選舉制度的完善。

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4.2.4 完善選舉制度和《國安法》共同保證特區最基本的政治忠誠

《國安法》實施的第一天，仍然有民眾非法集結在街頭抗議，警方逮捕了300多人，包括立法會議員和區議員，《國安法》沒有完全解決社會的撕裂問題。最適合香港的普選方案，必須選出得到中央的授權和香港市民信任的人士，才有助於香港的平穩發展。

《國安法》立法是國家安全底線制度的保障，創造了條件來重啟行政長官普選方案，有助於維護國家安全，限外國勢力幹預，《基本法》最初的結構設計偏重行政主導，依靠特首調節央港關係，從而產生對特首的高度政治依賴，令中央無法承受特首政治不效忠之後果，當中央不再有國家安全的顧慮，讓港人選出符合民意的特首是“一國兩制”，“港人治港”的完整實現。

自2020年6月30日香港《國安法》施行以來，香港社會恢復秩序，表而上解決了政治亂象，國家安全向題得到了維護，但是政治向題還沒有得到完全解決，透過完善選舉制度可以解決漏洞問題，撥亂反正、凝聚共識，香港特區要獲得實行“一國兩制”的最佳效果，前提必須是形成高度共識，堅決承認香港特區是中華人民共和國不可分離的部分為首要原則，才能為特區創造更大政治空間，保証特區最基本的政治忠誠。《國安法》和完善選舉制度立法後，國家安全底線制度得到雙重保障，有了國家安全、限制外國勢力幹預的基礎，才可以推動民主進程以及提供更大空間，讓港人選出符合《基本法》和民意要求的特首。

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結語

從2014年“佔中事件”到2019年修例風波爆發，一連串的政治活動導致“一國兩制”實踐的失衡，為了維護國家主權、安全和發展利益，在止暴制亂後恢復法治秩序，中央有權力和責任根據《憲法》和《基本法》完善香港的選舉制度，近年以來香港的社會動乩己經超越了“一國兩制”的底線，完善選舉制度必須規定“愛國者治港”來堵塞現在選舉制度的漏洞，確保日後參選人在符合《基本法》初心和核心要義的前提下競選。

香港的核心價值包括自由、民主、人權、法治、繁榮、穩定等，但論第一核心價值，非法治莫屬。缺乏法治，其他權利和自由便無法得到保障。一般經歷民主轉型的地方是在沒有法治與自由的條件下利用民主解決整體的制度重構問題，香港民主進程的特殊性在於其法治與自由在高度成熟的情況下按照《基本法》和“一國兩制”的法律框架下實現普選。本文以“佔中事件”作為研究物件，深刻反思“一國兩制”之典範意義和討論如何通過法治推進香港民主建設進程。“一國兩制”在香港的實行，關乎國家的政治承諾、解決臺灣問題的示範效應和國家的改革開放大局。

“一國兩制”是一個互動的、不斷發展變化的法律與政治過程。未來香港社會與中央政府之間的政治信任度越高，香港在“一國兩制”下享有的自由度和自治權就越大，中央對香港的管治就會越以繁穩定為主:反之，社會越挑戰中央對於特區自治的底線，則“一國兩制”下的自治空間就越被收縮，對香港的管控就會更以確保國家及政權安全為主要脆標。因此，中央和特區必須鞏固《基本法》在香港的法治核心地位，強調以法治作為央港關係的共同核心價值。可是，“佔中事件”意圖推高民主為首要核心價值，以違法性手段威脅政府妥協，反而令香港的民主發展停滯不前。

“兩辦”在2019年4月澄清，中聯辦是中央人民政府的派出機構，並非《基本法》第22條所指一般意義上中央人民政府所屬各部門。隨著央港關係日趨緊張，中聯辦於2019年4月17日表示，“(中聯辦)是中央授權專責處理香港事務的機構……當然有權代表中央政府，就涉及中央與特區關係事務、《基本法》正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權”:到4月21日，港澳辦又稱“中央授予特別行政區高度自治權，並不意味著中央汲有或放棄監督權……中央必要的監督是確保有關授權得到正確行使”，而中聯辦是“負責代表中央處理香港有關事務，完全有權力、有責任……行使監督權”

雖然上述監督權沒有《基本法》的明文表述，但在《憲法》中仍能找到它的根據。《憲法》第3條規定“國家行政機關……由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”《基本法》第2條定“全國人民代表大會授權香港……實行高度自治”，這證明若承認《憲法》在香港適用，等於認同全國人大有權監督香港，也即“對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力”。但是也有人提出，“派出機構”究競有無上述“監督權力”，需要更清晰地說明職責的法源依據。

關於《基本法》第22條的爭議，值得討論的是文本中的“幹預”、“中央各部門”、高度自治等表述應當如何解讀。這些關鍵字的定義如果沒有取得共識，就難免導致大分歧誤會，故法治實踐提示加強《基本法》的推廣、教育，以及修改、解釋《基本法》的必要性，特別是正確認識和妥善處理在香港特區中央如何行使監督和幹預權力，同時又能堅持高度自治。

據中聯辦官網指出，中聯辦主要職能包括:“聯繫並協助內地有關部門管理在香港的中資機枃:促進香港與內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流與合作:聯繫香港社會各界人士:增進內地與香港之間的交往:反映香港居民對內地的意見:承辦中央人民政府交辦的其他事項"'等五項，“其他事項”也可以包括對港行使“監督權"。但因為中央從未明文宣示過“授權中聯辦監督香港”，所以至今還受爭議，中聯辦是中央在港最前線的派出機構，是代表中央專責處理香港事務的機構，屬於中央權力在香港的化身和象徵。但是，以往“井水不犯河水"的思維慣性，導致中聯辦的角色變得模糊不清，讓港府和泛民都誤以為這是治港的常態。

中央修正“消極“一國兩制””策略，表明了中央積極理順一國兩制的關係，確立“依法治港，直面爭端”的態度。比如，運用法理依據澄清兩辦是“中央授權專責處理香港事務的機構”，並不是《基本法》第22條所指的一般意義上的“中央人民政府所屬各部門”，也即“有權代表中央政府，就涉及中央特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權，關注並表明嚴正態度”。此舉不但能釐清兩辦的權力來源和政治地位，也代表它們日後將會更積極地關注和監督香港，國家近年積極推動“全面依法治國”，香港重視法治，因此中聯辦及港澳辦從法理著手來落實“一國兩制”的實施，是比較合適的策略。

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第4章 香港特區選舉制度的完善路徑

“佔中事件”過後五年，2019年反修訂《逃犯條例》的示威比佔中更為激烈。全國人大前常委會委員范徐麗泰形容，如果2014年佔中事件是結合反政府力量，2019年的示威便是顏色革命。佔中時極力謀求的“真普選”，也是2019年反例運動中的一項訴求，中央重塑特區選舉制度是中央失去對香港的信任和耐性的表現。

2021年3月11日，第十三屆仝國人大四次會議通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》。該決定規定了修改完善香港選舉制度的基本原則和修改完善的核心要素內容，其中第六條授權全國人大常委會對香港《基本法》附件一和附件二進行修訂，確保實現以愛國者為主體的“港人治港”。香港的民主化必須以中央對香港的主權行使為前提，鞏固《憲法》、《基本法》在香港的法治核心地位。選舉制度要符合香港利益，也要符合國家主權、安全和發展利益。

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4.1 透過反思佔中等社會事件讓“一國兩制”重回正道

回歸以來，選舉制度的發展曾有兩次重大突破:一是2007年底中央規劃的雙普選路線圖和時間表，最快於2017年按基本法定的提名自製普選行政長官，之後考慮全面普選立法會;二是2010年中央接受民主黨建議，增設“超級區議會”(功能組別)普選議席。張炳良認為，如循此路徑發展特區選舉制度，在北京能接受的框架內應可實現雙普選。可是，從“佔中事件”到“反修例風波”，再演變為社會動亂等一系列事件，迫使特區民主發展道路必須作出改革，解決政治問題以及恢復政治秩序。

2014年中央接受特區政府提出普選方案是香港最靠近普選的時刻。當時建議按《基本法》第45條，由提名委員會提名普選特首，並於2017年實行。但反對派不接受方案，還展開佔中行動，堅持爭取以公民提名方式直選特首。佔中事件反對特區政府按《基本法》附件所規定的五部曲程式的行政長官普選方案，導致行政長官和立法會普選目標遙遙無期。佔中事件令中央發現特區實現雙普選的目標已經不能遵循過去由選委會提名和選舉和選舉行政長官，以及立法會地區直選和功能選舉各半，逐步擴大普選基礎的改革的路徑，佔中以違法性手段威脅政府妥協，並不適合香港的民主化進程。此外，修例風波演變為社會動乩己經不單是抗議民主進程的快慢，而是涉及“港獨”問題。中央通過最新決定完善選舉制度，可以修補法律漏洞，有利於根據香港特區實際情況完善“一國兩制"制度體系，從制度方面化解反中亂港勢力奪權。

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4.1.1 完善選舉制決定符合“循序漸逬”原則

完善選舉制度可以維護我國《憲法》和《基本法》的特區憲制秩序，最新決定以合憲合法的方式推進香港民主建設進程，依然以普選為選舉制度目標，《決定》對基本法第45條、第68條沒有作出任何修改，因此這兩條所確立的香港行政長官和立法會議員選舉最終達致普選的目標不會改變，只是透過法律及制度確保治港者尊重及擁護國家，愛國愛港。有聲音質疑決定是"民主倒退”，不符合循序漸進原則。港澳辦副主任鄧中華不認同，他認為只要總的方向和趨勢是擴大民主，都屬於“循序漸進”，不能理解為每次的選舉直選成分都一定要增加。

2014年是重要的分水嶺，佔中事件令群眾式的街頭政治突破了法律界線，演變成“犯法合理”。2019年反修例風波的街頭暴力，發展為一場要推翻特區乃至中央政府的政變。選舉和政改誘發的暴亂一次比一次猛烈，由中央主導修改制度並不是民主倒退。面對社會亂象，新的選舉民主和法律制度可以穩定政局、保障法治，回歸“一國兩制”的初心。

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4.1.2 選舉委員會增加認受性

《決定》讓更多人參與到資格審查，選出更具廣泛代表性的立法會和選委會。《決定》提出增加選舉委員會及立法會議席，納入基層團體，擴大參政機會，完善選舉制度決定可以增加選委會認受性，亦符合均衡參與的原則，比如，選舉委員會組成中增加全國組織的香港成員代表，是考慮到這些人士對國家事務瞭解較多，新增"第五界別”委員，國家意識較強，有利於在選委會中強化國家元素，把維護國家及香港利益的元素結合，加強中央對香港的信心。對“基層”“五大界別”組成細節、立法會議員提名門檻等問題，都有待全國人大常委會進一步修改《基本法》附件一和附件二。

鄧中華指出，由一個具有廣泛代表性的選舉委員會來選舉產生立法會的部分議員，參與立法會議員候選人提名，有助於突破某個界別、地區或團休的利益局限性，解決以往制度中功能組別和分區直選代表性不足的問題，使立法會更好地代表香港社會的整體利益，有利於解決各種社會深層次問題。例如，愛國者治港不等於“所有反對派全部排除在管治架構之外，只是把不愛國的人，特別是反中乩港分子排除在特區管治架構外”。政治制度仍然有不少空間給予不同意見人士。

增強選舉委員的廣泛性代表，賦子它新的職能，不僅可以選舉產生香港特區行政長官，還有權選舉產生立法會部分議員，並參與立法會所有議員候選人的提名。這一修改的目的是為了迎合香港實際情況，推動有香港特色的民主制度發展，這次法律的修改是一個合憲法，推進符合“一國兩制"、“港人治港”原則的民主的進程。

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4.1.3《決定》彌補選舉制度漏洞

全國人大完善選舉制度的最重要目的就是制度性的保障，彌補香港特區選舉制度的漏洞。《決定》基本保留原來的行政長官選舉制度，在提名機制等方面的調整主要是為了保証愛國者治港。立法會選舉制度的改革可以更好地平衡利益，有利於改善行政與立法關係以及提升特區管治和施政。

近年，反中亂港人士利用選舉制度漏洞進入香港特區政權機關，涉及威協和危害國家安全行為。陳端洪曾推測:隨著香港特普普選改革的推進，未來將會出現香港民選的特首不獲中央任命的可能性，觸發“憲制危機。《決定》確保行政長官由中央信任的愛國者擔任以及在選舉委員會、立法會中佔多，以防反中亂港勢力入侵。當前的區議會中不少區議員的所作所為並不符合愛國者條件，《決定》剔除117區議員選委名額可以遏制反中亂港份子進入特區管治機構並且恢復其原本作為諮詢結構的定位。

《決定》內容凸顯資格審查委員會的重要性，這也是國際通行的做法。附件一明確說明:對香港特區候選人資格審查委員會據特區維護國家安全委員會的審查意見書作出的選舉委員會候選人和行政長官候選人資格確認的決定，不得提出訴訟。此規定的不可訴性有效防止任何司法覆核程式的濫用。資格審查委員會組成人員問題有待細化，例如規定成員包括2至4名特區主要官員才適合擔資格審查委員會的官守成員以及1至3非官守人員由非公職人員出任，若資格審查委員會更具透明度和公信力，按照統一標準審查候選人的資格，其決定才更具說服力，

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3.2.3 高度自治不等於特區擁有“剩餘權力”

中央政府多次重申對特別行政區具有完全的主權，這也是高度自治的前提，可是，有人繼續誤以為中央與特區是分權關係，試圖用分權理論來解釋中央與特區的權力關係，甚至把高度自治與中央的管治權對立起來源。高度自治不等於特區擁有剩餘權力。在授權理論的框架下，特區的權力來源於中央授權而且必須接受中央的監督。“此外，香港特區政府與中央人民政府的關係並非聯邦國家內的關係，不存在分權式的高度自治。《基本法》第2條強調中央與香港特區之間是授權關係，即中央政或全國人大可以因實際情況收緊或釋放香港特區的自治權力。

認清香港憲制秩序的法律基礎和權力來源，才能研究討論香港民主進程和實現普選的空間。“佔中事件”反映出香港社會還未釐清《基本法》作為憲制性法律的角色和香港在“一國兩制”中的自治地位和限制.香港特區必須在理解和實踐《基本法》上達到共識，如何準確認識和實踐符合“一國”下的“兩制”，依法推動循序漸進的民主發展，是香港特區民主和法治實踐中的最大難題。

香港回歸後，對於如何準確實踐《基本法》和解讀“一國兩制”，香港市民的共識有待提高。相關爭議圍繞特區應否以普通法原則解釋《基本法》。長期以來，一些人片面地引用《基本法》第13、14條，以為中央除了國防、外交之外，其餘一概不管，所以當中央提出“全面管治權”時，便批評這是對高度自治的“肆意踐踏”。全國人大常委會就《基本法》的解釋批評為過度政治化和缺乏法理支撐，甚至有觀點認為，“把人人常委會的解釋強制施加於特區，不但違反“一國兩制”，更破壞了特區的法治”，中國共產黨第十九次仝國代表大會工作報告重申，中央對港擁有“全面管治權”，並強調要把“全面管治權與高度自治權有機結合”。不少人對此理解為收緊對港政策和削弱高度自治，《基本法》的解釋權屬於全國人大常委會，合憲合法。很多圍繞解釋產生的爭議，其實更多是出於政治立場不同。回歸至今，與貫徹落實《基本法》有關的爭議日積月累，包括23條立法、人大釋法、佔中等，多次爭議表明，一些香港市民對特區的憲制地位有所誤解，亟須全面深刻討和釐清憲制秩序，才能準確解釋《基本法》，落實“一國兩制”、“港人治港”和高度自治原則。

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3.3.1 法系衝突

香港奉行的普通法系與內地的大陸法系，本身存在根本上的差異，難免形成法制衝突以及在法律條文編寫和解釋上的分歧，儘管很多人習慣把內地法系簡稱為“大陸/歐陸法”，但我國屬於“中國特色社會主義法系"，:'中國既不像普通法系國家由司法機構行使憲法監督權，也不像大陸法系國家由專門的憲法監督機構來行使有關力，而是由全國人大及其常委會直接行使。內地社會主義法系吸收了大陸法和普通法的經驗，目的是在一國內實行兩種不同的法系。

自香港回歸以來，全國人大常委會曾五度解釋《基本法》，兩次主動解釋，三次被動解襗，民主派往往堅持以通法標準解釋《基本法》，卻忽衉了《基本法》本身就是中國特色社會主文法系的重要組成部分。有學者指出“香港成功移植並吸收了英國的普通法之後，就經歷了無數次關於法律文化的沖災和碰撞，才有今天的交匯和融合，形成獨特的香港普通法。”每次釋法是回應現實情況，合乎《憲法》與《基本法》的規定，是《基本法》的實踐。

除了釋法，每逢涉及內地的香港本地立法工作，也必然會引起社會抗議。例如，2017年特區政府為落實高鐵“一地兩檢”而引用《基本法》第20條，向中央尋求授權，在高鐵西九站內劃設一個在法律上不被視為香港區的“內地口岸區”:2019年因應全國人大常委會於2017年通過將《國歌法》納入《基本法》附件二的決定，就此進行本地立法;以及最其爭議的《基本法》第23條立法，屢次考驗“一國兩制”的實踐。儘管各次事件內容不同，但非建制派的反對理由均汙稱這些都是內地當局為增強管控香港打開法律缺口。

相反，因為英國沒有成文憲法，所以從來投有解釋成文憲法的需要。《基本法》是一份大陸法制下的憲制檔，單從字面解釋《基本法》並不足夠，它的解讀是一種新嘗試。香港終審庭多次強調，《基本法》的主要解讀原則應從《基本法》的目的出發，但也需顧及有關條文的上文下理、條文整體的連貫性、立法原意和相關文獻的用意等不同的考慮。其實，中國大陸法系下的憲法解釋與普通法系下的憲法解釋原則相似，從一個學術角度來看，大陸法系下的憲法解釋不應該被視為不合理、欠缺法理根據或"違反法治”。全國人大常委會對《基本法》依法作出解釋，有助理解立法目的和減少香港社會對《基本法》的誤解。

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3.3.2 中央幹預和監督下的髙度自治

回舊初期中央政府採取“井水不犯河水”的消極政策，沒有主動以法理論述理清爭議，也沒有積極完善中央對香港的監督機制，令高度自治和監督權流於形式。至2003年《基本法》第23條立法引起的抗議，才調整至“有所為有不為”的治港方針。直到2012年，才開始加強“一國先於兩制”的論述，理順“中央全面管治”與“香港高度自治權的關係”。但這些，卻被批評為中央試圖“幹預”香港的高度自治，引起很大爭議。

《基本法》第12條規定，香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這表明，特區享有的高度自治來自全國人大授權，中央並非不能幹預。此外，中央絕對有權於預其他“不根據本法”和“非自行管理”的事務，中央本來就有權對任何省、自治區和直轄市作岀不同程度和範圍的幹預，如果中央不得幹預港，也就變相違反香港直轄於中央人民政府的關係。

至於中央監督權的規定，早在《基本法》起草過程中就有出現。在討淪《基本法》第2條時，根據1989年9月基本法起草委員會秘書處《內地各界人士對基本法(草案)徵求意見的意見彙集》中的資訊，有人指出，全國人大授予香港高度自治權，自然對其擁有監督權，否則授予的自治權就會失控，故建議加上“本法監督權屬於全國人大常委會”，或“逾越本法所授之權力的行政、立法和司法行為均可由全國人民代表大會常務委員會宣佈無效”，或“本法的監督權屬於全國人民代表大會及其常務委員”。

《基本法》第20條說明香港擁有的權力是由全國人民代表大會及其常務委員會及中央人民政府授予。即使《基本法》沒有明文規定中央對香港的監督權，也並不代表中央對香港沒有監督權，中央監督權實現機制存在兩大問題，首先，中央對行政長官及主要官員的任免機制仍然缺乏具體的法律規範。此外，中央對特區政府行使高度自治的監督機制沒有清晰的程式規則。例如，行政長官述職安排仍然未制度化，而諸多備案審查後也沒有公開監督結果。學者夏正林和王勝坤強調，在“監督控制體制”之下，央港之間的權力結構是單向的監督與被監督的關係，監督者如何行使權力完全取決於它的自覺，如果其不積極行使監督權，整個監督體系就會混亂。2014年佔中和2019年反修例風波後，中央顯然堅定了積極推行“一國兩制”的決心，2019年底，中國共產竟中央委員會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社主義制度、推進國家治理休系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，多項中央對港監督將會制度化、規範化、程式化，其中包括“中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制”。

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3.3.3 積極的“一國兩制”

以消極的態度對待“一國兩制”，令落實基本法》中的高度自治成為重點。回舊前後，中聯辦強調不會幹預港特區根據《基本法》自行管理事務。高度自治永遠是相對的，惟目前欠缺一個有效機制，以仲裁中央與香港之間因權力劃分而產生的矛盾和紛爭。如果只以對立思維看待全面管治與高度自治，容易忽略香港特區在“一國兩制”中的正面地位和積極作用，妨礙尋找共識。

回舊初期，中央採取“消極不幹預”的政策導致社會對高度自治存有不同理解。當現行高度自治未能有效化解香港深層構的矛盾，中央和特區政府需循法理邏輯解釋央特權力關係，讓社會充分瞭解以及尊重憲制結構，利用《基本法》一定的彈性，按實際情況積極落實“一國兩制”。“佔中事件”證明，香港社會仍未理清《基本法》的憲制性法律角色和香港在“一國兩制”中的自治地位和限制。因此，中央和特區政府必須依法澄清誤區，特別是高度自治的權力範圍、概念與法理上的位階，才能體現中央依法在香港行使主權。

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3.3.4 中聯辦和港澳辦的角色

中央不能繼續履行“井水不犯河水”這樣消極的“一國兩制”。中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(以下簡稱中聯辦)在港需要加強溝通聯繫，瞭解社會各階層的不滿並及時做出回饋，探討何能在“一國兩制”下實現互利互惠。

為了更好的落實依法治港，中央和特區政府可以考慮在《基本法》中明晰中聯辦的角色。中聯辦作為中央政府駐港機構，需要加強與香港各界的廣泛聯系，促進兩地交流與合作.中聯辦作為中央政府派駐香港的機構，有責任代表中央在特區準確落實"一國兩制”，但是中央治港體系長久以來架構較亂、職權不清，中聯辦在香港人心目中更是形成“不想講、不敢講、不會講”的刻板印象，未能正面引導社會與論去理解《憲法》與《基本法》。

2019年4月，中聯辦和港澳辦對於特區行使的監督權引起社會爭議，爭議聚在中聯辦與《基本法》第22條的關係，爭論圍繞第1至第3款，主要涉及如何理解“不得幹預香港特別行政區根據本法自行管理的事務”，以及未直接言及的“監督權”，《基本法》條文中，“幹預”出在第14條、第22條，有關中央駐港軍隊不幹預、中央所屬部門不得幹預特區自行管理的事務，但都沒有明確界定“幹預”這一概念，引起多種解讀和回舊以來的分歧。

2014年10月8日，大律師公會發表聲明指出:“無論行為動機如何崇高可敬，在法律上亦不構成任何答辯理由，法庭也不會在審訊時對受審者的政治理想作出評價或裁決”，公民抗命不屬於免責抗辯理由。公會在聲明中重申李國能於2014年8月15日發表的文章中所說“我希望社會能在《基本法》框架內理性討論政改”，10月28日，公會發表明，就佔中可能集體違反法庭禁制令行為表示“極度憂慮”，批評"公開呼籲群眾集體違抗適用於他們的法庭命令，法治必遭侵蝕”

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2.3.3 佔中清場未能解決選舉制度問題

到了“佔中事件”的尾聲，香港的法律界和香港法治逐漸成為反佔中的核心力量，對於警方執法，儘管是依法辦事，但“黑警”指責以及警隊在佔中後的聲譽下降等，說明警方不足以在執法上維護法治價值，更不能解決選舉制度問題。雖然最後以法庭禁止令清場終止了這場運動，但面對民主化訴求和選舉制度的批評，法院只能以民事救濟形式頒布禁止令，也不包含政治內涵的判斷。故禁止令是恢復當下法律秩序，並不能從根本上解決選舉制度問題。

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第3章《憲法》與《基本法》視野下香港特區選舉制度定位

《基本法》將“一國兩制”、“港人治港”、高度自治等原則法律化，中國政府則在恢復行使主權之後，基於香港的特殊歷史背景，通過《憲法》和《基本法》授權予香港特區實行“港人治港”，高度自治，根據《憲法》，《基本法》是唯一授權香港高度自治的法律檔，其制定、修改、解釋權歸全國人大及其常委會，所以香港的憲制基礎只能來自《憲法》與《基本法》。可是，香港的政治亂象源於社會對《基本法》不同程度的誤讀和曲解，例如錯誤抬高《中英聯合聲明》的地位，或把《基本法》視作香港的“小憲法”，因此，社會必須瞭解港的憲制地位和央特關係，才能準確定位香港特區選舉制度以及認清其制度發展路徑不僅是最終達至普選，而是包含特區在我國法律體系中的地位和制定時的基本原則。

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3.1 新型憲制秩序下的央特關係

香港新憲制秩序"是按我國《憲法》度與基本原則規定的“一國兩制”，創立調整了中央與地方關係的相應法律範，是相對回歸前的港英政府憲制秩序而言的，“一國兩制”和《基本法》的高度自治日益造成香港人對“一國”的認同危機以及強調“兩制”的追求和爭取民主的發展，“一國”與“兩制”，前者位階高於後者，它們之間並非平行概念;中央與香港不是對等的，而是授權與被授權的關係。

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3.1.1 新型憲制秩序基本原則
回後的特區，是單一制的中國實行“一國兩制”政策下的一個地方區域。在具有最高法律效力的《憲法》之下的法治框架內，香港特區憲制秩序包含以下制度與原則:“一、成立“一國兩制''作為一種新的國家內部結構:、建立新型中央與地方關係;二、創造和調整中央與地方關係的相應法律規範;四、利用“一國兩制”作為憲法原則豐富我國憲法理論和實踐。

《憲法》第31條規定，國家必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定，這一條文是特區和“一國兩制”的基礎性條款，屬於憲法授權條款，《憲法》第57條和58條說明全國人大是最高國家權力機關，又是立法機關。全國人大及其常委通行使立法權和決定權行使對香港特區的管治權，考慮到香港的實際情況，依《憲法》第31條規定設立特別行政區，實行“一國兩制”，維持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變，《基本法》規定香港特區依法實行高度自治，授予特區行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權力，為了維護國家憲制制度一體和保持不同地區制度運作的高度自治，《基本法》的構建需要遵守兩個基本原則:《基本法》第2條規定特區在中央授權下實行高度自治:二、構建以愛國者為主體的“港人治港”，關於“愛國者”的標準，上世紀80年代鄧小平曾指出，尊重自己的民族就是要“誠心誠意擁護恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定”，儘管有此要求，但《基本法》並未直接以明文規定特區政權必須掌握在愛國者手上。直到白皮書以及人大“8.31決定”，才指明應由以愛國者為主休的港人治理香港。

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3.1.2 單一制下的授權論

雖然“一國兩制”的特殊性讓特區享有廣泛的權力，甚至超越一般聯邦制國家的成員單位的自主權，但是這並沒有在根本意義上改變我國屬於單一制的結構形式。“一國兩制”屬於單一制國家的主要特徵包括:(1)中央人民政府管理特區外交和國防，在國際法上代表我國政府的只能是中央政府;(2)中央擁有解釋和修改基本法的力;(3)特區政府直轄於中央人民政府，特區行政長官和主要官員由中央任命。

1949年頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:“中華人民共和國是全國各族人民共同締結的統一的多民族國家，”我國實行單一制，雖然“不排除地方或其他政府機構擁有中央政府委任或授予它某些權力的可能性，但這些權力是授予，並不是分享，而且從嚴格的法律意義上說，所有的權力屬於中央政府"。分權論的規範基礎和理論原型離開了《基本法》的範圍，也是對《基本法》和特別行政區制度的誤讀。

“一國兩制”賦予單一制國家一種新的結構，稱為“複合制”，複合的單一制形容在單一制內存有一股的國家結構單位和特殊的國家結構單位，中央與地方存在著兩種以上不同的法律關係，例如，我國實行單一制，同時存在普通的國家結構的省和直轄市，以及特殊的國家結構的民族區鋮自治區和特別行政區，設置民族區域或自治區是為瞭解決國內民族關係問題，設置特別行政區域自治區和特別行政區是為瞭解決歷史遺留問題。如《基本法》第12條定香港特區的法律地位，表明香港屬於一個“享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。所以，特區直轄於中央政府，直轄於國務院，其權力來源於中央的授予，不是本身固有的。

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3.2香 港憲制基礎的爭議

香港社會一直著重《基本法》和“一國兩制”的實施，卻很少談到我國《憲法》在香港的效力地位。不同程度的誤讀和曲解包括抬高《中英聯合聲明》的地位或把《基本法》視作香港的“小憲法”，甚至排斥一國原則的本土主義和民粹主文思潮，要準確瞭解中央與香港特區的關係，必須對香港憲制基礎以及相關的誤區進行分析。

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3.2.1《基本法》不是香港的“小憲法”

《憲法》與《基本法》的效力範圍一直存在爭論，學界關於《基本法》的性質、地位及其效力存在多種說法，如認為《基本法》是小憲法或憲法的特別法等。

《基本法》是一部全國性的基本法律，屬於憲法性法律檔，在法律地位上是憲法的下位法，並不具有憲法的地位，香港中聯辦法律時任部長王振民曾表示，出現“港獨”主張的根本原因在於沒有認清和確立《基本法》作為香港的憲制性法律地位，大眾沒有把《基本法》看作香港具有最高約束力的法律對待，反而使國際人權公約、人權法等超越和淩駕在《基本法》之上。他們質疑《憲法》在香港適用的主要理由是《憲法》第31條與《憲法》序言、第1條、第5條是抵觸的，《憲法》序言中的四項基本原則、第1條規定了社會主義制度、第5條規定了一切法律都不得同憲法相扺觸的原則。有學者認為，《基本法》實際上是取代了《英皇制誥》和《皇室訓令》，這兩部法律是以前英國為香港專門制定的兩部憲法性法律，主要規定香港地區政治、法律制度的基本架構和原則。香港回歸後，《基本法》填補了《英皇制誥》和《皇室訓令》留下的法律漏洞。根據《基本法》第11條，《基本法》可能會被誤以為是香港的“小憲法”，但是，這一觀點並不準確，因為《基本法》在我國法律體系中的地位，必須從法律和法理依據上進行分析。

從法理上分析，《基本法》也不應稱為小憲法"。如果以“小憲法”形容《基本法》的重要性和其地位與其他法律的分別，是混淆了《憲法》與《基本法》的關係。《基本法》規定特區的社會制度，本質上是《憲法》授權的具體化，這只能說《基本法》在香港享有憲制性地位，但它並不是“小憲法”，稱之為“小憲法”在實踐中易於造成誤解。我國作為單一制國家，香港特區直轄於中央政府。按照單一制國家的邏輯，一國只能有一部憲法。所以把《基本法》叫做“小憲法”，嚴格來說也違背了單一制國家的基本定性。

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3.2.2《中英聯合聲明》的法律效力

佔中事件期間，有人抬高《中英聯合明》的憲制地位，以國際法和條約法的框架，把《中英聯合明》視為條約，或提倡以《中英聯合聲明》為依據，誤認為香港的高度自治是源自《中英聯合聲明》的“固有權力”，儘管《中英聯合聲明》包含了和《基本法》相似的表達和要求，但香港回歸後，這一聲明的任務己經完成了，香港的憲制基礎只能來自《憲法》和《基本法》，《憲法》第31條和第62條第13項是"一國兩制”的憲法化，屬於一個特別授權條款，也是《基本法》唯一的立法依據。

儘管如此，普選爭議中依然有人以“雙重依據說”誤導大眾，“雙重依據說”認為，《基本法》是依據《中英聯合聲明》和我國《憲法》制定的，聯合聲明等於兩個國家政府之間簽訂的國際條約，誤以為這就屬於國際法。依國際法高於國內法的理解，聯合聲明就等於高於《基本》，所以聯合聲明應稱為《基本法》的立法依據.其實，聯合聲明屬於國際條約，《基本法》屬於國內法，在國家的法律體系中，《憲法》具有最高法律效力，是其他一切法律的效力來源，就主權國家而言，國際條約不是國內法的效力來源，所以不是國內法制定的依據。

外部勢力繹常利用《中英聯合明》來“講故事”，意圖據此“監督”香港特區民主發展。中央和特區政府需要讓香港社會明白《憲法》和《基本法》所制定的“一國兩制”不是互相對立關係，而是相互作用、互為統一，在一國前提下創造條件依法推行“兩制”和保障高度自治。